正确引导 稳步推进
依法规范南通民办教育事业
——南通市民办教育发展情况调研报告
近几年特别是近一年来，我市根据《中华人民共和国民办教育促进法》以及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等其他有关法规，认真贯彻、落实国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，勇于开拓，积极工作，努力促进我市民办教育事业的健康、有序发展。
一、概况
我市现有民办教育单位666个，其中实施学历教育的民办学校有68所，实施学前教育的民办学校252所；社会培训类的民办学校346所。实施学历教育的民办小学28所，占小学总数的3.6%，在校学生3.5万人，占全市小学生总数的7%。初中阶段的民办学校有27所，占全市初中总数的10%；在校学生3.24万，占全市中学生总数的9.5%。高中阶段的民办学校11所，占全市高中总数的14%，在校学生1.53万，占全市高中学生总数的11%。
我市举办的民办学校大体有三种类型：第一类是完全由民间投入组成的股份制学校，例如海安紫石中学，南通外国语学校。第二类是由公办学校利用非财政性经费投入，再吸纳一些民间、社会上的股份参与建成的学校，例如海安县海陵中学。第三类就是由公办学校利用非财政性经费独立举办的民办学校，例如启东中学举办的折桂中学。
我市民办学校独立校园也有三种模式：一种是利用布局调整后闲置的校舍，设施较全，占地较大，这类民办学校占多数；第二种是收购其他资产举办民办学校，这类学校规模大设备好，例如启东中学收购新建的外国语学校等；第三种是新征土地新建的民办学校，这类学校布局合理，现代化程度高，各类设施齐全。
从管理层面来看，我市市、县两级教育行政部门严格按照国家的法律法规和有关文件来审批民办学校。南通市教育局负责审批初中、高中阶段的民办学校和市属单位举办的民办培训机构，各县（市）区负责审批属地的小学教育阶段、学前教育阶段和所属区域内的个人、单位举办的培训机构。民办初中、高中已经纳入当地教育行政部门的正常管理，南通市教育局负责年审和平时的检查、培训、依法规范民办学校的招生、收费、教学和管理行为，使南通的民办教育事业得到有序健康地发展。
二、做法
一、认真学习、积极宣传《民办教育促进法》及其《实施条例》
《中华人民共和国民办教育促进法》出台后，市、县教育行政部门均深感到贯彻这部法律责任重大。我国民办教育立法经历了一个从无到有，不断发展、完善的过程。在民办教育发展过程中，国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》以及《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，确定了我国民办教育的地位和发展方向。但是随着我国改革开放的进一步深入，民办教育事业出现了一些新情况，新问题，主要是民办教育的地位和作用还没有得到应有的重视，扶持民办教育的措施不够有力等等，在这样的背景下，加强对《民办教育促进法》的学习宣传显得尤为重要。南通市教育局的做法是：一是局领导和具体操作民办教育工作的处室负责同志首先认真学习，先行一步，找资料、写笔记、外出听讲座，由初读到精读，甚至都能背下法律的条款，为规范审批民办学校奠定了基础。二是组织全局有关人员认真学习，让大学都了解这部法律，从而更好地宣传、贯彻执行这部法律。三是由市教育局职社教处牵头，开展全市民办学校负责人和各县（市）区职社科（办）负责人的培训，许多县（市）区的一把手局长和分管局长也来参加培训。此后还根据各县（市）区的具体情况，还分别去海安县、启东市、通州市、如皋市、如东县、崇川区，对分管县（市）长、局长和有关职能部门的同志作宣讲，对通州市的全体幼儿园园长、小学、小学、高中的校长，对海安县、如东县、如皋市、崇川区的有关校长作了讲座，使整个教育系统对学习、宣传《民办教育促进法》形成了良好的氛围。与此同时，还利用电视台、电台、报纸等媒体，大量宣传《民办教育促进法》，让社会、让群众了解《民办教育促进法》，并督促民办学校的办学行为朝着良好的方向发展。
二、依照法律规定，建立健全管理机构
《民办教育促进法》第八条规定：县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。第十一条规定：举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。《实施条例》第十三条规定：申请正式设立实施学历教育的民办学校的，审批机关受理申请后，应当组织专家委员会评议，由专家委员会提出咨询意见。根据这些要求，市教育局建立、健全了有关机构，首先建立了以一把手局长为组长，分管局长为副组长的领导机构。其次成立完善了民办教育管理办公室，设在局职社教处，由一位副处长具体负责这项工作，其三，建立健全“南通市民办学校专家评审委员会”。专家评审委员会的成员有政府督学、基础教育的专家、计财、审计的专业人员以及从事民办学校管理的专门人员，具体负责民办学校的准入评审。各县（市）区根据市教育局的布置、要求，也相应建立健全了领导小组、管理办公室和专家评审组。各类民办教育管理机构的建立和有效工作，使我市民办学校在申办过程中得到较好的规范。这样做的好处是：
一是有利于保证审批结果的合理性和科学性。《民办教育促进法》第十条第一款规定：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件”，各类民办教育管理机构的建立和有效工作，可以更科学地了解拟设立的民办学校的必要性，是否符合学校章程规定的办学宗旨，是否符合当地经济、文化和社会发展的长期规划和人才需求趋势。
二是有利于实现审批过程的公开、公正。《行政许可法》第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”，实行专家评议，就是吸收专家参与审批过程，可以有效地减少审批失误。
三是解决实施学历教育民办学校审批中的专业性问题，将行政审批与专家、行家意见有机结合，从而使行政审批更为准确有效。
三、加大执法力度，规范民办学校的办学行为
根据法律规定，除国家机构不能举办民办学校外，其他法人和自然人都可以举办民办学校。要确保民办教育健康发展，就必须按照国家的法律法规来规范运作。市教育局主要做了以下几方面的工作：
一是培训局机关的全体机关干部。根据南通市政府法制办的要求，组织大家学习了有关行政法规，参加政府法制办组织的统一考试后，领取了教育行政执法证，同时还选派了职社教处的一位同志和局里负责法制工作的一位同志去省政府举办的行政复议应诉人员的培训，在学习考试合格后领取了省政府颁发的行政复议证，为今后出现的办学过程中的行政复议案件作好专业人员上的准备。
二是根据市政府的统筹、规划，做好民办学校的布局调整，整合资源，盘活资产，使市区的民办学校布局、结构趋于合理。市教育局组织清算、盘活了原江东学校的资产，偿还了债务，安置了所有的学生，使这一突发的事件得到平稳过渡，稳定了社会。将由于区划调整、布局不够合理的新世纪学校，根据举办者的要求，实施了资产评估，并将该校转让给南通中专，使南通中专办学地点能更好地兼顾崇川区、港闸区，也解决了举办者由于招生不足所产生的隐患和潜在的危机。
三是加大执法检查的力度。根据《中华人民共和国民办教育促进法》及其《实施条例》、《中华人民共和国教师法》、《教育法》等法律法规，市教育局和南通市公安局经侦支队联合举行了对民办教育单位的执法检查。主要针对以下四个方面的情况：1、有无超越办学许可证规定的办学范围；2、有无违反教育行政法规规定的办学行为；3、有无违反《教师法》规定的教师任教；4、有无安全方面的隐患。对在检查中发现问题的单位发了《民办教育单位整改通知书》，限定在一周内必须整改完毕，整改后，统一复查。市教育局还召开了专门会议，通报执法检查情况和处理意见。这些工作有力地规范了非学历教育的培训，也让举办者认识到要举办民办学校，必须依法规范办学行为。
各县（市）区教育局根据市教育局的要求，与法院、公安等部门配合，加大了对非法举办幼儿园的取缔，如皋、启东、海门、如东、通州都先后地取缔了非法举办的幼儿园，规范了学前民办教育机构的办学行为。
四、依照法律法规，做好民办学校的管理工作
我市对民办学校的管理主要做了以下几个方面的工作：
第一，学校的招生、考试都统一纳入教育行政部门的管理。根据学校的招生能力和现有设备的配备，下达招生指标，使其招生能力与招生实际相匹配，然后根据《实施条例》规定，让其独立招生。日常的教学、考试都由教育行政部门统一部署，教科研工作都与公办学校同步开展工作。
第二，教师按《民办教育促进法》、《教师法》的规定参加正常的培训，评定职称也一视同仁，民办学校的教职工依法与学校签订协议，由学校为其缴纳社会保险费。
第三，我们严格按照法律法规，对民办学校的财务财产进行监督，在每个会计年度结束时，我们都要求每个民办学校都作财务会计报告，并提交有权部门所作的财务审计报告。
第四，定期召开民办学校的总结、表彰会，对办学成绩突出的学校、校长、负责人、教师给予表彰，并发给证书、奖牌，宣传他们的先进事迹，鼓励他们为搞好教育事业更加努力工作。
第五，认真依法做好每年的年检工作。年检工作十分重要，它是对一所民办学校一个阶段运作后的一个阶段性终端的剖析与评价，它涉及到学校的管理、资产的运用，以及社会对学校看法，所以抓好年检，有利于帮助民办学校总结经验、寻找不足，从而在新的学年里能有更好的发展。我们一是要求在年检前学校对自己一年来的工作本着实事求是的态度，进行回顾总结，尤其是要对照学校的章程，看看自己原先对社会公示的承诺做得如何。二是在教育教学工作中取得哪些成绩，存在什么不足。三是要做好财务会计报告，聘请、委托会计事务所依法进行审计，并公布审计结果。我们将年检的资料存入民办学校的档案，同时也将这些材料作为评优的重要依据。
第六，做好年检的通报公示与整改工作。年检结束后，我们根据《民办教育促进法》及其《实施条例》的要求，对存在问题的民办学校限期改正，并予以警告，情节严重的按《民办教育促进法》六十二条进行处罚，对年检合格的民办学校，我们将发文通报，并在南通日报上公示，向社会公布合格的民办学校名单，让社会上也了解民办学校的年检情况，从而共同督促民办学校的健康发展。
由于《民办教育促进法》是去年9月1目开始实施，《实施条例》是今年4月1日开始施行，因此，学习宣传贯彻这两个法律以及其他相关法律，我们还有许多工作要做。
三、问题与建议
一、《实施条例》在附则第五十二条中提出“本条例施行前依法设立的民办学校继续保留，并在本条例施行之日起1年内，由原审批机关换发办学许可证”。因原来国务院颁发的《社会力量办学条例》与《民办教育促进法》差距太大，因而需依据新的法规给予规范，我们准备做以下几个方面工作：
1、请专家委员会的同志对原来已举办的民办学校进行评议，从办学条件到教育教学、师资队伍、学校管理、资产运行等作一次全面的评审。
2、指导民办学校修改、修订章程。要求依照《民办教育促进法》的规定，将学校章程进一步完善，在新修订的章程合格后给予公示。
3、要求学校进一步建立完善民办学校的领导、管理和监督机构，按《民办教育促进法》的规定设立董事会、监事会等机构，依照《中华人民共和国会计法》等有关法律，建立财务、会计制度和资产管理制度，并依照国家规定设立会计帐簿，按国家统一的会计制度进行会计核算，编制财务会计报告。
4、根据当地实际以及人口情况，逐步合理调整布局。民办学校的布局也应相对合理。《民办教育促进法》第十条：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律法规规定的条件”，因此要努力引导民办学校合理布局，例如，象启东市100多万人口，现就有民办幼儿园一百二十多家，平均七千多人口就有一所民办幼儿园，我们要在实地调查的基础上，与他们一起商量解决这些问题。
二、《民办教育促进法》以及《实施条例》中规定的一些需马上出台的相关规定还未出台，其他一些配套法律未能及时修订。
1、关于回报问题：《民办教育促进法》第五十一条指出：“取得合理回报的具体办法由国务院规定”；第六十六条：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”这些规定不出台，给基层的具体操作带来困难和问题。
2、《民办教育促进法》实施以来，原来与《社会力量办学条例》相配套的《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及人事部门、物价部门原有的法律规定、文件没有及时修订、完善。虽然法律常识是：下位法服从上位法，后法优于前法，但操作中仍有不少问题。例如：去民政局作民办非企业登记，他们感到有些为难，物价局批民办教育收费标准仍沿用老办法。我们积极呼吁相配套的相关法律法规要尽快出台，否则在部门协同工作中易出错位行政的问题。
三、《民办教育促进法》出台后，省教育厅组织了培训，但《民办教育促进法》操作层面仍有许多问题。全省各市基本上各自为战，缺少交流，我们希望省厅能给从事民办教育管理的同志更多的机会参加学习、研讨，解决工作中的实际问题，因为自从《行政许可法》出台后，与以前出台的《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等有关法律对依法行政提出更高的法律要求，也对我们教育行政部门的工作提出更高的要求。
2004年10月8日
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